Para el Independent Journal. Miércoles, 26 de marzo de 1788
HAMILTON
Al Pueblo del Estado de Nueva York:
El Presidente tendrá poder, "con el consejo y consentimiento del Senado, para celebrar tratados, siempre que concurran las dos terceras partes de los senadores presentes".
Aunque esta disposición ha sido combatida, por diversos motivos y con no pequeño grado de vehemencia, no dudo en declarar mi firme convencimiento de que es una de las partes mejor meditadas e irreprochables del plan.
Una objeción se basa en el trillado tema de la mezcolanza de poderes; unos sostienen que el Presidente debería poseer por sí solo la facultad de celebrar tratados; otros, que esta debió depositarse exclusivamente en el Senado.
Otra fuente de objeción se deriva del pequeño número de personas por quienes puede hacerse un tratado. De los que adoptan esta objeción, una parte opina que la Cámara de Representantes debió haber sido asociada en el asunto, mientras que otra parte parece pensar que no era necesario más que haber sustituido dos tercios de todos los miembros del Senado por dos tercios de los miembros presentes.
Como me halaga pensar que las observaciones hechas en un número anterior sobre esta parte del plan habrán bastado para presentarla, ante una mirada perspicaz, bajo una luz muy favorable, me contentaré aquí con ofrecer tan solo algunas observaciones suplementarias, principalmente con vistas a las objeciones que acaban de exponerse.
Por lo que respecta a la mezcla de poderes, me remito a las explicaciones dadas ya en otros lugares acerca del verdadero sentido de la regla en que se funda esa objeción; y daré por sentado, como una deducción de ellas, que la unión del Ejecutivo con el Senado en lo tocante a los tratados no constituye ninguna violación de dicha regla.
Me atrevo a añadir que la naturaleza particular del poder de celebrar tratados indica una conveniencia peculiar en dicha unión. Aunque varios escritores sobre el tema del gobierno sitúan ese poder en la clase de las autoridades ejecutivas, esto es evidentemente una disposición arbitraria; pues si atendemos cuidadosamente a su operación, se verá que participa más del carácter legislativo que del ejecutivo, aunque no parece encajar estrictamente en la definición de ninguno de ellos.
La esencia de la autoridad legislativa es promulgar leyes, o, en otras palabras, prescribir reglas para la regulación de la sociedad; mientras que la ejecución de las leyes, y el empleo de la fuerza común, ya sea para este propósito o para la defensa común, parecen comprender todas las funciones del magistrado ejecutivo.
El poder de celebrar tratados no es, evidentemente, ni lo uno ni lo otro. No se relaciona ni con la ejecución de las leyes existentes, ni con la promulgación de otras nuevas; y menos aún con el despliegue de la fuerza común. Sus objetos son CONTRATOS con naciones extranjeras, que tienen fuerza de ley, pero la derivan de las obligaciones de la buena fe. No son reglas prescritas por el soberano al súbdito, sino acuerdos entre soberano y soberano.
El poder en cuestión parece, por tanto, constituir un departamento distinto y no pertenecer propiamente ni al legislativo ni al ejecutivo. Las cualidades detalladas en otra parte como indispensables en la gestión de las negociaciones extranjeras señalan al Ejecutivo como el agente más apto en dichas transacciones; mientras que la vasta importancia de la encomienda y el efecto de los tratados como leyes abogan firmemente por la participación de todo el cuerpo legislativo o de una porción de este en la función de celebrarlos.
Por muy adecuado o seguro que pueda ser en los gobiernos donde el magistrado ejecutivo es un monarca hereditario confiarle todo el poder de celebrar tratados, sería sumamente inseguro e inadecuado confiar ese poder a un magistrado electivo de cuatro años de duración.
Se ha observado, en otra ocasión, y la observación es indiscutiblemente justa, que un monarca hereditario, aunque a menudo sea el opresor de su pueblo, tiene personalmente demasiado en juego en el gobierno como para correr el peligro material de ser corrompido por potencias extranjeras.
Pero un hombre elevado desde la condición de ciudadano particular al rango de magistrado supremo, poseedor de una fortuna moderada o escasa, y que aguarda un período no muy lejano en el que probablemente se vea obligado a regresar a la condición de la que fue tomado, podría verse a veces en la tentación de sacrificar su deber en aras de su interés, para resistir la cual se requeriría una virtud superlativa.
- Un hombre avaro podría verse tentado a traicionar los intereses del Estado por la adquisición de riqueza.
- Un hombre ambicioso podría hacer de su propio engrandecimiento, con la ayuda de una potencia extranjera, el precio de su traición a sus representados.
La historia de la conducta humana no justifica esa opinión exaltada de la virtud humana que haría prudente que una nación confiara intereses de una naturaleza tan delicada y trascendental, como aquellos que conciernen a sus relaciones con el resto del mundo, a la entera disposición de un magistrado creado y circundado como lo sería un Presidente de los Estados Unidos.
Haber confiado el poder de celebrar tratados al Senado por sí solo, habría sido renunciar a los beneficios de la intervención constitucional del Presidente en la dirección de las negociaciones extranjeras.
Es verdad que el Senado tendría, en ese caso, la opción de emplearle en este carácter, pero también tendría la opción de abstenerse, y el orgullo o la intriga podrían inducir a lo segundo en lugar de a lo primero.
Aparte de esto, no cabía esperar que el servidor ministerial del Senado disfrutara de la confianza y el respeto de las potencias extranjeras en el mismo grado que los representantes constitucionales de la nación y, por supuesto, no habría podido actuar con igual grado de peso o eficacia.
Mientras que la Unión perdería por esta causa una ventaja considerable en el manejo de sus asuntos exteriores, el pueblo perdería la seguridad adicional que resultaría de la cooperación del Ejecutivo.
Aunque sería imprudente confiarle a él solo un depósito tan importante, no puede dudarse, sin embargo, que su participación contribuiría sustancialmente a la seguridad de la sociedad.
Debe en verdad resultar evidente hasta la demostración que la posesión conjunta del poder en cuestión, por parte del Presidente y el Senado, ofrecería una mayor perspectiva de seguridad que la posesión separada del mismo por cualquiera de ellos.
Y cualquiera que haya sopesado maduramente las circunstancias que deben concurrir en el nombramiento de un presidente, se convencerá de que el cargo siempre tendrá buenas perspectivas de ser ocupado por hombres cuyas características hagan que su concurso en la formación de tratados sea particularmente deseable, tanto por razón de su sabiduría como de su integridad.
Las observaciones hechas en un número anterior, a las que se ha aludido en otra parte de este escrito, se aplicarán con fuerza concluyente en contra de la admisión de la Cámara de Representantes a una participación en la formación de tratados.
La composición fluctuante y, teniendo en cuenta su futuro incremento, multitudinaria de ese cuerpo, nos prohíbe esperar en él aquellas cualidades que son esenciales para la debida ejecución de semejante mandato.
Un conocimiento exacto y amplio de la política exterior; una adhesión firme y sistemática a los mismos puntos de vista; una sensibilidad delicada y uniforme hacia el carácter nacional; la decisión, el secreto y la rapidez son incompatibles con el genio de un cuerpo tan variable y tan numeroso.
La complicación misma del asunto, al introducir la necesidad de la concurrencia de tantos cuerpos diferentes, constituiría por sí sola una sólida objeción.
La mayor frecuencia de las convocatorias a la Cámara de Representantes, y el mayor tiempo que con frecuencia sería necesario mantenerla reunida una vez convocada, para obtener su sanción en las fases progresivas de un tratado, constituirían una fuente de inconvenientes y gastos tan grande que por sí sola debería condenar el proyecto.
La única objeción que falta por examinar es la que sustituiría la proporción de dos tercios de todos los miembros que componen el cuerpo senatorial, por la de dos tercios de los miembros presentes.
Se ha demostrado, bajo el segundo encabezado de nuestras investigaciones, que todas las disposiciones que exigen más que la mayoría de cualquier cuerpo para la adopción de sus resoluciones tienen una tendencia directa a entorpecer las operaciones del gobierno, y una indirecta a supeditar el criterio de la mayoría al de la minoría.
Esta consideración parece suficiente para determinar nuestra opinión, en el sentido de que la convención ha llegado tan lejos en el empeño por asegurar la ventaja del número en la formación de tratados como podría haberse conciliado ya sea con la actividad de los consejos públicos o con una consideración razonable hacia el sentir mayoritario de la comunidad.
Si se hubieran requerido las dos terceras partes del número total de miembros, esto habría equivalido, en muchos casos, debido a la inasistencia de una parte, a la necesidad práctica de la unanimidad.
Y la historia de toda institución política en la que este principio ha prevalecido es una historia de impotencia, perplejidad y desorden. Podrían aducirse pruebas de esta afirmación a partir de los ejemplos del tribunado romano, la dieta polaca y los Estados Generales de los Países Bajos, si un ejemplo en casa no hiciera innecesarios los precedentes extranjeros.
Exigir una proporción fija del cuerpo entero no contribuiría, con toda probabilidad, a las ventajas de una asamblea numerosa, mejor que exigir meramente una proporción de los miembros asistentes. Lo primero, al hacer que un número determinado sea en todo momento indispensable para tomar una resolución, disminuye los motivos para la asistencia puntual. Lo segundo, al hacer que la capacidad del cuerpo dependa de una proporción que puede variar por la ausencia o presencia de un solo miembro, produce el efecto contrario.
Y como, al promover la puntualidad, tiende a mantener el cuerpo completo, hay una gran probabilidad de que sus resoluciones sean dictadas generalmente por un número tan grande en este caso como en el otro; al tiempo que habría muchas menos ocasiones de demora.
No debe olvidarse que, bajo la Confederación actual, dos miembros pueden representar —y por lo general representan— a un Estado; de donde resulta que el Congreso, en quien actualmente recaen exclusivamente todos los poderes de la Unión, rara vez consta de un número mayor de personas que el que compondría el Senado propuesto. Si a esto añadimos que, dado que los miembros votan por Estados, y que cuando solo hay un miembro presente de un Estado, su voto se pierde, se justificará la suposición de que las voces activas en el Senado, donde los miembros han de votar individualmente, rara vez serían inferiores en número a las voces activas en el Congreso actual.
Cuando, además de estas consideraciones, tomamos en cuenta la cooperación del Presidente, no vacilaremos en inferir que el pueblo de América tendría mayor seguridad contra un uso indebido de la facultad de celebrar tratados, bajo la nueva Constitución, de la que ahora disfruta bajo la Confederación.
Y cuando damos todavía un paso más, y miramos hacia el aumento probable del Senado, mediante la creación de nuevos Estados, no solo percibiremos amplios motivos de confianza en la suficiencia de los miembros a cuya gestión se confiará ese poder, sino que probablemente nos veremos llevados a concluir que un cuerpo más numeroso de lo que es probable que llegue a ser el Senado sería muy poco apto para el debido desempeño de esa responsabilidad.
PUBLIUS Anclaje H2