Del New York Packet. Martes, 22 de enero de 1788.
MADISON
Al Pueblo del Estado de Nueva York:
La SEGUNDA clase de poderes, depositados en el gobierno general, consiste en aquellos que regulan el trato con las naciones extranjeras, a saber:
- celebrar tratados;
- enviar y recibir embajadores, otros ministros públicos y cónsules;
- definir y castigar la piratería y los delitos graves cometidos en alta mar, y las infracciones al derecho de gentes;
- regular el comercio exterior, incluida la facultad de prohibir, después del año 1808, la importación de esclavos, y de imponer un derecho provisional de diez dólares por cabeza, como medida para desalentar tales importaciones.
Esta clase de poderes forma una rama obvia y esencial de la administración federal. Si hemos de ser una nación en algún aspecto, claramente debe serlo respecto a las demás naciones.
Las facultades para celebrar tratados y para enviar y recibir embajadores se explican por sí mismas. Ambas están contempladas en los artículos de la Confederación, con esta única diferencia: que la primera queda libre, según el plan de la convención, de una excepción en virtud de la cual los tratados podían ser sustancialmente frustrados por las regulaciones de los Estados; y que la facultad de nombrar y recibir «a otros ministros públicos y cónsules» se añade expresa y muy acertadamente a la disposición anterior relativa a los embajadores.
El término embajador, si se toma estrictamente, según parece exigirlo el segundo de los artículos de la Confederación, comprende únicamente al grado más alto de los ministros públicos, y excluye los grados que los Estados Unidos probablemente preferirán más, allí donde las embajadas extranjeras puedan ser necesarias. Y bajo ninguna latitud de interpretación el término comprenderá a los cónsules. Sin embargo, se ha considerado conveniente, y ha sido la práctica del Congreso, emplear a los grados inferiores de ministros públicos, y enviar y recibir cónsules.
Es verdad que, cuando los tratados de comercio estipulan el nombramiento recíproco de cónsules cuyas funciones están relacionadas con el comercio, la admisión de cónsules extranjeros puede entrar en la órbita de la facultad de celebrar tratados comerciales; y que, cuando no existen tales tratados, la misión de cónsules estadounidenses en países extranjeros puede QUIZáS quedar amparada bajo la autoridad otorgada por el noveno artículo de la Confederación para nombrar a todos los funcionarios civiles que sean necesarios para la administración de los asuntos generales de los Estados Unidos.
Pero la admisión de cónsules en los Estados Unidos, cuando ningún tratado previo lo ha estipulado, parece no haber sido prevista en ninguna parte. Suplir esta omisión es uno de los ejemplos menores en los que la convención ha mejorado el modelo que tenía ante sí.
Pero las disposiciones más minuciosas adquieren importancia cuando tienden a obviar la necesidad o el pretexto de usurpaciones de poder graduales e imperceptibles. Una lista de los casos en que el Congreso se ha visto traicionado, o forzado por los defectos de la Confederación, a violar las potestades que se le concedieron formalmente, sorprendería no poco a quienes no han prestado atención al tema; y constituiría un argumento nada desdeñable en favor de la nueva Constitución, la cual parece haber previsto con igual esmero los defectos menores y los más obvios y llamativos de la antigua.
El poder de definir y castigar la piratería y los delitos graves cometidos en alta mar, y las ofensas contra el derecho de gentes, corresponde con igual propiedad al gobierno general, y constituye una mejora aún mayor respecto a los Artículos de la Confederación.
Estos artículos no contienen ninguna disposición para el caso de delitos contra el derecho de gentes y, por consiguiente, dejan en manos de cualquier miembro indiscreto la facultad de envolver a la Confederación con naciones extranjeras.
La disposición de los artículos federales sobre el tema de la piratería y los delitos graves no se extiende más allá del establecimiento de tribunales para el enjuiciamiento de estas ofensas. La definición de la piratería podría, tal vez, sin inconveniente, dejarse a la ley de las naciones; aunque en la mayoría de los códigos nacionales se encuentra una definición legislativa de la misma.
Una definición de los delitos graves (felonies) en alta mar es evidentemente necesaria. Delito grave (felony) es un término de significado impreciso, incluso en el derecho común de Inglaterra, y de diversa importancia en el derecho estatutario de ese reino. Pero ni el derecho común ni el estatutario de esa o de cualquier otra nación deben ser norma para los procedimientos de esta, a menos que previamente se hayan adoptado como propios por vía legislativa.
El significado del término, tal como lo definen los códigos de los diversos Estados, sería tan impracticable como lo primero sería una guía deshonrosa e ilegítima. No es precisamente el mismo en ninguno de los dos Estados; y varía en cada uno con cada revisión de sus leyes penales. Por razones de certeza y uniformidad, por consiguiente, la facultad de definir los delitos graves en este caso era en todos los aspectos necesaria y adecuada.
La regulación del comercio exterior, habiendo quedado comprendida dentro de los diversos puntos de vista que se han adoptado sobre este asunto, ha sido objeto de una discusión demasiado amplia como para necesitar aquí nuevas pruebas de que corresponde adecuadamente a la administración federal.
Sin duda sería de desear que la facultad de prohibir la importación de esclavos no se hubiese postergado hasta el año de 1808, o más bien que se le hubiese permitido tener aplicación inmediata. Pero no es difícil explicarse, ni esta restricción al gobierno general, ni la manera en que está redactada toda la cláusula.
Debe considerarse como un gran logro en favor de la humanidad que un plazo de veinte años pueda terminar para siempre, dentro de estos Estados, con un tráfico que durante tanto tiempo y tan ruidosamente ha reprochado la barbarie de la política moderna; que dentro de ese período recibirá un desaliento considerable por parte del gobierno federal, y podrá ser totalmente abolido, mediante la concurrencia de los pocos Estados que continúan con este tráfico antinatural al ejemplo prohibitivo que ha dado una mayoría tan grande de la Unión.
¡Felices serían los desafortunados africanos, si se abriera ante ellos una perspectiva semejante de verse redimidos de las opresiones de sus hermanos europeos!
Se ha intentado pervertir esta cláusula para convertirla en una objeción contra la Constitución, presentándola por un lado como una tolerancia criminal hacia una práctica ilícita, y por otro como calculada para impedir las emigraciones voluntarias y beneficiosas de Europa a América. Menciono estas malas interpretaciones, no con el propósito de darles respuesta, pues no merecen ninguna, sino como muestras de la manera y el espíritu con que algunos han tenido a bien conducir su oposición al gobierno propuesto.
Las facultades incluidas en la TERCERA clase son aquellas que proveen la armonía y el trato adecuado entre los Estados.
Bajo este título podrían incluirse las restricciones particulares impuestas a la autoridad de los Estados y ciertos poderes del departamento judicial; pero las primeras están reservadas para una categoría distinta, y los segundos serán examinados en detalle cuando lleguemos a la estructura y organización del gobierno.
Me limitaré a una revisión somera de las restantes potestades comprendidas bajo esta tercera descripción, a saber:
- regular el comercio entre los diversos Estados y las tribus indias;
- acuñar moneda, regular su valor y el de la moneda extranjera;
- proveer lo necesario para el castigo de la falsificación de la moneda corriente y de los valores de los Estados Unidos;
- fijar el patrón de pesos y medidas;
- establecer una regla uniforme de naturalización y leyes uniformes sobre bancarrota;
- prescribir la manera en que se probarán los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de cada Estado, y el efecto que tendrán en los otros Estados;
- y establecer oficinas de correos y caminos postales.
El defecto de poder en la Confederación actual para regular el comercio entre sus diversos miembros, es uno de los que la experiencia ha señalado claramente.
A las pruebas y observaciones que anteriores escritos han aportado sobre este tema, puede añadirse que, sin esta disposición complementaria, la gran y esencial facultad de regular el comercio exterior habría sido incompleta e ineficaz.
Un objeto muy material de este poder era el alivio de los Estados que importan y exportan a través de otros Estados, de las contribuciones indebidas que estos últimos les imponían. Si estos tuvieran la libertad de regular el comercio entre Estado y Estado, era de prever que se encontrarían maneras de gravar los artículos de importación y exportación, durante su paso por su jurisdicción, con aranceles que recaerían sobre los productores de los segundos y los consumidores de los primeros.
Podemos estar seguros por la experiencia pasada, de que tal práctica sería introducida por futuras maquinaciones; y tanto por eso como por un conocimiento común de los asuntos humanos, de que alimentaría animosidades incesantes, y no improbablemente terminaría en graves interrupciones de la tranquilidad pública.
Para aquellos que no contemplan la cuestión a través del prisma de la pasión o del interés, el deseo de los Estados comerciales de recaudar, bajo cualquier forma, un ingreso indirecto de sus vecinos no comerciales, debe parecer no menos imprudente que injusto; ya que estimularía a la parte agraviada, tanto por el resentimiento como por el interés, a recurrir a vías menos convenientes para su comercio exterior.
Pero la apacible voz de la razón, que aboga por la causa de un interés amplios y permanente, es muy a menudo ahogada, tanto ante los organismos públicos como ante los particulares, por los clamores de una codicia impaciente de ganancias inmediatas e inmoderadas.
La necesidad de una autoridad rectora sobre el comercio recíproco de los Estados confederados ha sido ilustrada por otros ejemplos además del nuestro.
En Suiza, donde la Unión es tan débil, cada cantón está obligado a permitir a las mercancías el paso a través de su jurisdicción hacia otros cantones, sin un aumento de los peajes.
En Alemania es una ley del imperio que los príncipes y los Estados no impongan aranceles ni derechos de aduana sobre los puentes, los ríos o los pasos, sin el consentimiento del emperador y de la dieta; aunque consta por una cita en un escrito anterior que la práctica en esto, como en muchos otros ejemplos de esa confederación, no ha seguido a la ley y ha producido allí los perjuicios que aquí se han previsto.
Entre las restricciones impuestas por la Unión de los Países Bajos a sus miembros, una es que no establecerán impuestos desfavorables para sus vecinos, sin el permiso general.
La regulación del comercio con las tribus indígenas está muy acertadamente liberada de dos limitaciones de los Artículos de la Confederación, que hacen que la disposición sea oscura y contradictoria.
El poder allí se restringe a los indios que no son miembros de ninguno de los Estados, y no debe violar ni infringir el derecho legislativo de ningún Estado dentro de sus propios límites. Qué clase de indios deben considerarse miembros de un Estado aún no está decidido, y ha sido motivo de frecuentes perplejidades y disputas en los consejos federales.
Y cómo el comercio con los indios, aunque no sean miembros de un Estado, pero residiendo dentro de su jurisdicción legislativa, puede ser regulado por una autoridad externa, sin invadir de ese modo los derechos internos de legislación, resulta absolutamente incomprensible.
Este no es el único caso en el que los Artículos de la Confederación han intentado inconsideradamente realizar imposibilidades; conciliar una soberanía parcial en la Unión, con una soberanía completa en los Estados; subvertir un axioma matemático, quitando una parte y dejando que el todo permanezca.
Todo lo que es necesario señalar acerca de la facultad de acuñar moneda, regular su valor y el de la moneda extranjera, es que, al prever este último caso, la Constitución ha subsanado una omisión sustancial en los Artículos de la Confederación.
La autoridad del Congreso existente se limita a la regulación de la moneda ACUÑADA por su propia autoridad, o la de los respectivos Estados. Debe verse de inmediato que la uniformidad propuesta en el VALOR de la moneda corriente podría destruirse al someter la de los países extranjeros a las diferentes regulaciones de los diferentes Estados.
El castigo por falsificar los fondos públicos, así como la moneda corriente, se somete por supuesto a aquella autoridad que ha de garantizar el valor de ambos.
La regulación de los pesos y medidas se transfiere de los Artículos de la Confederación, y se funda en consideraciones similares a las de la facultad precedente de regular la moneda.
La disparidad en las reglas de naturalización se ha señalado durante mucho tiempo como un defecto de nuestro sistema, y como base para cuestiones intrincadas y delicadas.
En el cuarto artículo de la Confederación, se declara «que los HABITANTES LIBRES de cada uno de estos Estados, exceptuando a los mendigos, vagabundos y fugitivos de la justicia, tendrán derecho a todos los privilegios e inmunidades de los CIUDADANOS LIBRES en los varios Estados; y EL PUEBLO de cada Estado disfrutará, en cualquier otro, de todos los privilegios de comercio y tráfico», etc.
Aquí hay una confusión de lenguaje que es notable. Por qué se usan los términos HABITANTES LIBRES en una parte del artículo, CIUDADANOS LIBRES en otra, y PUEBLO en otra; o qué se quiso decir al añadir a «todos los privilegios e inmunidades de los ciudadanos libres», «todos los privilegios de comercio y contratación», no puede determinarse fácilmente.
Parece ser una construcción difícilmente evitable, sin embargo, que aquellos que entran bajo la denominación de HABITANTES LIBRES de un Estado, aunque no sean ciudadanos de dicho Estado, tienen derecho, en cualquier otro Estado, a todos los privilegios de los CIUDADANOS LIBRES de este último; es decir, a mayores privilegios de los que pudieran tener derecho en su propio Estado: de modo que puede estar en el poder de un Estado en particular, o más bien todo Estado se ve en la necesidad, no sólo de conferir los derechos de ciudadanía en otros Estados a cualquiera a quien admita a tales derechos dentro de sí mismo, sino a cualquiera a quien permita convertirse en habitante dentro de su jurisdicción.
Mas si se admitiera una interpretación del término "habitantes" que confinara los privilegios estipulados únicamente a los ciudadanos, la dificultad solo se reduciría, no se eliminaría. Aún se mantendría en cada Estado la facultad, altamente indebida, de naturalizar a extranjeros en todos los demás Estados.
En un Estado, la residencia por un corto plazo confirma todos los derechos de ciudadanía; en otro, se exigen calificaciones de mayor importancia. Un extranjero, por lo tanto, jurídicamente incapacitado para ciertos derechos en este último, puede, mediante una residencia previa únicamente en el primero, eludir su incapacidad; y así la ley de un Estado se antepone absurdamente a la ley de otro, dentro de la jurisdicción de este último.
Debemos a la mera casualidad que hasta ahora se hayan evitado confusiones muy graves en este asunto. Por las leyes de varios Estados, ciertas clases de extranjeros, que se habían hecho aborrecibles, fueron objeto de prohibiciones incompatibles no solo con los derechos de ciudadanía, sino con el privilegio de residencia.
¿Cuál habría sido la consecuencia si tales personas, por residencia o de otro modo, hubiesen adquirido la condición de ciudadanos conforme a las leyes de otro Estado, y luego hubieran hecho valer sus derechos como tales, tanto a la residencia como a la ciudadanía, dentro del Estado que las proscribía?
Cualesquiera que hayan podido ser las consecuencias legales, probablemente se habrían derivado otras, de una naturaleza demasiado grave como para no tomar precauciones contra ellas. En consecuencia, la nueva Constitución ha tomado con gran acierto previsiones contra ellas, y contra todas las demás derivadas de esta deficiencia de la Confederación, al autorizar al gobierno general a establecer una regla uniforme de naturalización en todo el territorio de los Estados Unidos.
El poder de establecer leyes uniformes en materia de bancarrota está tan íntimamente conectado con la regulación del comercio, y evitará tantos fraudes en los casos en que las partes o sus bienes se encuentren o puedan ser trasladados a diferentes Estados, que la conveniencia del mismo no parece susceptible de ser cuestionada.
La facultad de legislar mediante leyes generales, la forma en que deben probarse los actos públicos, los registros y los procedimientos judiciales de cada Estado, y el efecto que deban producir en los demás Estados, constituye una mejora evidente y valiosa respecto a la cláusula relativa a este asunto en los Artículos de la Confederación.
El significado de este último es sumamente indeterminado, y puede tener escasa importancia bajo cualquier interpretación que se le pueda dar.
El poder aquí establecido puede convertirse en un instrumento de justicia muy conveniente, y ser particularmente beneficioso en las fronteras de Estados contiguos, donde los efectos sujetos a la justicia pueden ser repentina y clandestinamente trasladados, en cualquier etapa del proceso, dentro de una jurisdicción extranjera.
La facultad de establecer caminos postales debe ser, bajo todo punto de vista, una facultad inofensiva y puede, tal vez, mediante una gestión prudente, llegar a producir una gran utilidad pública.
Nada que tienda a facilitar el comercio entre los Estados puede considerarse indigno de la atención pública.
PUBLIUS Anclaje H2