Del New York Packet. Viernes, 21 de marzo de 1788.
HAMILTON
Al Pueblo del Estado de Nueva York:
EL tercer ingrediente para constituir el vigor de la autoridad ejecutiva es una provisión adecuada para su sustento. Es evidente que, sin la debida atención a este punto, la separación entre el departamento ejecutivo y el legislativo sería meramente nominal e ilusoria.
La legislatura, al poseer un poder discrecional sobre el salario y los emolumentos del Primer Magistrado, podría volverlo tan obsequioso a su voluntad como considerasen oportuno hacerlo. Podrían, en la mayoría de los casos, ya sea reducirlo por el hambre o tentarlo con dádivas para que rinda a discreción su juicio a los deseos de ellos.
Estas expresiones, tomadas en toda la latitud de los términos, transmitirían sin duda más de lo que se pretende. Hay hombres que no podrían ser ni afligidos ni sobornados para sacrificar su deber; pero esta virtud austera es el fruto de pocos suelos; y en lo fundamental se descubrirá que un poder sobre el sustento de un hombre es un poder sobre su voluntad.
Si fuera necesario confirmar una verdad tan evidente con hechos, no faltarían ejemplos, incluso en este país, de la intimidación o seducción del Ejecutivo por los terrores o alicientes de los arreglos pecuniarios del cuerpo legislativo.
No es fácil, por consiguiente, alabar demasiado la juiciosa atención que se ha prestado a este asunto en la Constitución propuesta. En ella se dispone que «El Presidente de los Estados Unidos recibirá, en determinadas ocasiones, por sus servicios una compensación que no será aumentada ni disminuida durante el período para el cual haya sido elegido; y no recibirá dentro de ese período ningún otro emolumento de los Estados Unidos, ni de ninguno de ellos». Es imposible imaginar disposición alguna que hubiera sido más conveniente que esta. El poder legislativo, al nombrar a un Presidente, ha de declarar de una vez por todas cuál será la compensación por sus servicios durante el tiempo para el cual haya sido elegido. Hecho esto, no tendrá poder para alterarla, ya sea mediante aumento o disminución, hasta que comience un nuevo período de servicio mediante una nueva elección. No podrán debilitar su fortaleza operando sobre sus necesidades, ni corromper su integridad apelando a su avaricia. Ni la Unión, ni ninguno de sus miembros, tendrán la libertad de dar, ni él tendrá la libertad de recibir, ningún otro emolumento que no sea el que se haya determinado en el primer acto. Por consiguiente, no podrá tener ningún incentivo pecuniario para renunciar o desertar de la independencia que la Constitución le tiene destinada.
El último de los requisitos para la energía, que han sido enumerados, son los poderes competentes. Pasemos a considerar los que se propone investir en el Presidente de los Estados Unidos.
Lo primero que se ofrece a nuestra observación es el veto calificado del Presidente sobre los actos o resoluciones de las dos cámaras de la legislatura; o, en otras palabras, su facultad de devolver todos los proyectos con objeciones, con el efecto de impedir que se conviertan en leyes, a menos que sean posteriormente ratificados por dos terceras partes de cada uno de los miembros que componen el cuerpo legislativo.
La propensión del departamento legislativo a invadir los derechos y a absorber los poderes de los demás departamentos ya ha sido sugerida y repetida; también se ha comentado la insuficiencia de una mera delimitación en pergamino de los límites de cada uno, y se ha inferido y demostrado la necesidad de dotar a cada cual de armas constitucionales para su propia defensa.
De estos claros e indubitables principios resulta la conveniencia de un veto, ya sea absoluto o calificado, por parte del Ejecutivo, sobre los actos de las ramas legislativas. Sin el uno o el otro, el primero sería absolutamente incapaz de defenderse de las depredaciones de las últimas. Podría ser despojado gradualmente de sus atribuciones mediante resoluciones sucesivas, o ser aniquilado por un solo voto. Y de un modo u otro, los poderes legislativo y ejecutivo pronto llegarían a fundirse en las mismas manos.
Si jamás se hubiese manifestado propensión alguna en el cuerpo legislativo a invadir los derechos del Ejecutivo, las reglas del raciocinio justo y de la propiedad teórica nos enseñarían por sí mismas que no se debe dejar al uno a merced del otro, sino que debe poseer un poder constitucional y eficaz de autodefensa.
Pero el poder en cuestión tiene un uso adicional. No solo sirve de escudo al Ejecutivo, sino que proporciona una seguridad suplementaria contra la promulgación de leyes indebidas. Establece un freno saludable sobre el cuerpo legislativo, concebido para resguardar a la comunidad contra los efectos de las facciones, la precipitación o cualquier impulso hostil al bien público que pueda llegar a influir en una mayoría de dicho cuerpo.
La conveniencia de un veto negativo ha sido combatida, en ciertas ocasiones, mediante la observación de que no debía presumirse que un solo hombre poseyera más virtud y sabiduría que un número de hombres; y que, a menos que se mantuviera tal presunción, sería impropio otorgar al magistrado ejecutivo cualquier clase de control sobre el cuerpo legislativo.
Pero esta observación, al ser examinada, parecerá más especiosa que sólida. La conveniencia de la medida no descansa en la suposición de una sabiduría o virtud superiores en el Ejecutivo, sino en la suposición de que el poder legislativo no será infalible; de que el amor al poder puede a veces traicionarlo induciéndolo a invadir los derechos de los otros poderes del gobierno; de que un espíritu de facción puede a veces pervertir sus deliberaciones; de que las impresiones del momento pueden a veces precipitarlo hacia medidas que él mismo, tras una reflexión más madura, condenaría.
El principal incentivo para conferir el poder en cuestión al Ejecutivo es permitirle defenderse a sí mismo; el secundario es aumentar las probabilidades a favor de la comunidad en contra de la aprobación de malas leyes, por precipitación, inadvertencia o premeditación.
Cuanto más frecuente es el examen de la medida, mayor es la diversidad en las situaciones de quienes han de examinarla, menor debe ser el peligro de aquellos errores que brotan de la falta de la debida deliberación, o de aquellos tropiezos que proceden del contagio de alguna pasión o interés común.
Es mucho menos probable que miras culpables de cualquier clase infecten todas las partes del gobierno al mismo tiempo y con respecto al mismo objeto, a que lo gobiernen y extravíen por turno cada una de ellas.
Puede tal vez decirse que el poder de impedir las malas leyes incluye el de impedir las buenas, y puede ser empleado para un propósito tan bien como para el otro.
Pero esta objeción tendrá poco peso para aquellos que puedan sopesar debidamente los daños de esa inconstancia y mutabilidad en las leyes, las cuales constituyen la mayor mancha en el carácter y el genio de nuestros gobiernos.
Considerarán que toda institución destinada a contener el exceso de legislación y a mantener las cosas en el mismo estado en que se encuentren en un momento dado, tiene muchas más probabilidades de hacer el bien que el mal, debido a que favorece una mayor estabilidad en el sistema legislativo.
El perjuicio que posiblemente pueda causarse al derrotar unas pocas leyes buenas, se verá ampliamente compensado por la ventaja de prevenir una serie de leyes malas.
Tampoco es esto todo. El peso y la influencia superiores del cuerpo legislativo en un gobierno libre, y el peligro para el Ejecutivo en una prueba de fuerza con dicho cuerpo, ofrecen una garantía satisfactoria de que el veto se emplearía por lo general con gran cautela; y habría más frecuentemente motivos para acusarlo de timidez que de temeridad en su ejercicio.
Un rey de la Gran Bretaña, con todo su cortejo de atributos soberanos, y con toda la influencia que extrae de mil fuentes, dudaría hoy en día en vetar las resoluciones conjuntas de las dos cámaras del Parlamento.
No dejaría de emplear los máximos recursos de su influencia para sofocar una medida que le desagradaba, en su avance hacia el trono, con el fin de evitar verse reducido al dilema de permitir que cobrara efecto, o de arriesgarse al desagrado de la nación mediante una oposición al sentir del cuerpo legislativo.
Tampoco es probable que en definitiva se arriesgara a ejercer sus prerrogativas, sino en un caso de manifiesta pertinencia o extrema necesidad. Todos los hombres bien informados de ese reino convendrán en lo acertado de esta observación. Ha transcurrido un periodo muy considerable desde la última vez que se ejerció el veto de la corona.
Si un magistrado tan poderoso y tan bien fortificado como un monarca británico tendría escrúpulos sobre el ejercicio del poder en consideración, ¿cuánta mayor cautela puede esperarse razonablemente de un presidente de los Estados Unidos, investido por el breve período de cuatro años con la autoridad ejecutiva de un gobierno total y puramente republicano?
Es evidente que habría mayor peligro de que no empleara su poder cuando fuera necesario, que de que lo usara con demasiada frecuencia o en exceso. En verdad, de esta misma fuente se ha extraído un argumento en contra de su conveniencia. Por esta razón, se le ha representado como un poder odioso en apariencia e inútil en la práctica.
Pero no se sigue que, porque pudiera ser raramente ejercido, nunca sería ejercido. En el caso para el cual está principalmente diseñado, el de un ataque inmediato contra los derechos constitucionales del Ejecutivo, o en un caso en el que el bien público fuera evidente y palpablemente sacrificado, un hombre de moderada firmeza se valdría de sus medios constitucionales de defensa, y escucharía las admoniciones del deber y de la responsabilidad.
En la primera suposición, su fortaleza se vería estimulada por su interés inmediato en el poder de su cargo; en la segunda, por la probabilidad de la aprobación de sus electores, quienes, aunque inclinarían naturalmente hacia el cuerpo legislativo en un caso dudoso, difícilmente permitirían que su parcialidad los engañara en un caso muy claro. Hablando ahora con la mira puesta en un magistrado que posea tan solo una porción común de firmeza. Hay hombres que, bajo cualquier circunstancia, tendrán el valor de cumplir con su deber a cualquier riesgo.
Pero la convención ha adoptado un término medio en este asunto, el cual facilitará el ejercicio del poder conferido a este respecto al magistrado ejecutivo, y hará que su eficacia dependa del criterio de una parte considerable del cuerpo legislativo.
En lugar de un veto absoluto, se propone conferir al Ejecutivo el veto calificado ya descrito. Este es un poder que se ejercería con mucha mayor facilidad que el otro.
Un hombre que podría temer derrotar una ley con su VETO individual, tal vez no escrupulizaría en devolverla para su reconsideración; sujeta a ser rechazada definitivamente solo en el caso de que más de un tercio de cada cámara coincida en la suficiencia de sus objeciones.
Le alentaría la reflexión de que, si su oposición llegara a triunfar, haría partícipe en ella a una proporción muy respetable del cuerpo legislativo, cuya influencia se uniría a la suya para respaldar la corrección de su conducta ante la opinión pública.
Una negación directa y categórica tiene en su apariencia algo más duro, y más apto para irritar, que la mera sugerencia de objeciones argumentativas que deban ser aprobadas o desaprobadas por aquellos a quienes van dirigidas.
En la misma proporción en que sería menos propenso a ofender, sería más propenso a ejercerse; y por esta misma razón, en la práctica puede resultar más eficaz.
Es de esperar que no ocurra con frecuencia que puntos de vista impropios gobiernen a una proporción tan grande como dos tercios de ambas cámaras de la legislatura al mismo tiempo; y esto, además, a pesar del peso contrapuesto del Ejecutivo.
Es en todo caso mucho menos probable que este sea el caso, que el que tales puntos de vista corrompan las resoluciones y la conducta de una escasa mayoría.
Un poder de esta naturaleza en el Ejecutivo tendrá a menudo una acción silenciosa e imperceptible, aunque enérgica. Cuando los hombres, entregados a empresas injustificables, son conscientes de que pueden surgir obstáculos de un sector que no pueden controlar, a menudo se verán frenados por la mera sospecha de oposición, impidiéndoles hacer aquello en lo que se precipitarían con avidez si no temieran tales impedimentos externos.
Este veto calificado, según se ha señalado en otra parte, está investido en este Estado en un consejo, compuesto por el gobernador, junto con el canciller y los jueces de la Corte Suprema, o cualesquiera dos de ellos. Se ha empleado libremente en una variedad de ocasiones, y con frecuencia con éxito. Y su utilidad se ha vuelto tan evidente, que personas que, al recopilar la Constitución, fueron opuestas violentas al mismo, se han convertido por la experiencia en sus admiradores declarados.(1)
En otro lugar he observado que la convención, al redactar esta parte de su plan, se había apartado del modelo de la constitución de este Estado en favor de la de Massachusetts. Pueden concebirse dos razones de peso para esta preferencia.
- Una es que los jueces, que han de ser los intérpretes de la ley, podrían recibir una tendencia inadecuada por haber emitido una opinión previa en sus funciones de revisión;
- la otra es que, al estar a menudo asociados con el Ejecutivo, podrían verse inducidos a embarcarse demasiado en las miras políticas de dicho magistrado y, de este modo, podría consolidarse gradualmente una combinación peligrosa entre los departamentos ejecutivo y judicial.
Es imposible mantener a los jueces demasiado separados de cualquier otra ocupación que no sea la de exponer las leyes.
Es particularmente peligroso colocarlos en una situación en la que puedan ser corrompidos o influenciados por el Ejecutivo.
PUBLIO
- El Sr. Abraham Yates, un acérrimo opositor al plan de la convención, es de este número.