Del Independent Journal. Sábado, 15 de marzo de 1788.
HAMILTON
Al Pueblo del Estado de Nueva York:
HAY una idea, que no carece de defensores, según la cual un Ejecutivo vigoroso es incompatible con el espíritu de un gobierno republicano. Los amigos esclarecidos de esta forma de gobierno deben al menos esperar que tal suposición carezca de fundamento; puesto que nunca podrán admitir su verdad sin admitir al mismo tiempo la condenación de sus propios principios. La energía en el Ejecutivo es una característica principal en la definición de un buen gobierno. Es esencial para la protección de la comunidad contra los ataques extranjeros; no es menos esencial para la administración firme de las leyes; para la protección de la propiedad contra aquellas combinaciones irregulares y violentas que a veces interrumpen el curso ordinario de la justicia; para la seguridad de la libertad frente a las empresas y asechanzas de la ambición, de la facción y de la anarquía. Todo hombre un poco familiarizado con la historia romana sabe cuán a menudo esa república se vio obligada a refugiarse en el poder absoluto de un solo hombre, bajo el formidable título de Dictador, tanto contra las intrigas de los individuos ambiciosos que aspiraban a la tiranía, y las sediciones de clases enteros de la comunidad cuya conducta amenazaba la existencia de todo gobierno, como contra las invasiones de enemigos externos que amenazaban la conquista y destrucción de Roma.
No puede haber necesidad, sin embargo, de multiplicar argumentos o ejemplos sobre este particular. Un Ejecutivo endeble implica una ejecución endeble del gobierno. Una ejecución endeble no es más que otra forma de llamar a una ejecución mala; y un gobierno mal ejecutado, cualquiera que sea en teoría, debe ser, en la práctica, un mal gobierno.
Partiendo por lo tanto de la base de que todos los hombres sensatos convendrán en la necesidad de un Ejecutivo enérgico, solo restará por indagar cuáles son los ingredientes que constituyen esta energía; hasta qué punto pueden combinarse con aquellos otros ingredientes que constituyen la seguridad en el sentido republicano; y en qué medida dicha combinación caracteriza el plan que ha sido presentado por la convención.
Los ingredientes que constituyen la energía en el Ejecutivo son, primero, la unidad; segundo, la duración; tercero, una provisión adecuada para su sostenimiento; cuarto, facultades competentes.
Los ingredientes que constituyen la seguridad en el sentido republicano son, primero, una debida dependencia del pueblo, segundo, una debida responsabilidad.
Aquellos políticos y estadistas que han sido más célebres por la solidez de sus principios y por la justicia de sus opiniones, se han declarado a favor de un Ejecutivo único y un poder legislativo numeroso.
Han considerado con gran propiedad la energía como la cualidad más necesaria de la primera, y han estimado que esta es más aplicable al poder en una sola mano, al tiempo que han considerado, con igual propiedad, que la segunda se adapta mejor a la deliberación y a la sabiduría, y está mejor calculada para conciliar la confianza del pueblo y para garantizar sus privilegios e intereses.
Que esa unidad favorece la energía no será disputado. La decisión, la actividad, el secreto y la prontitud caracterizarán por lo general los procedimientos de un solo hombre en un grado mucho más eminente que los procedimientos de cualquier número mayor; y a medida que el número aumente, estas cualidades disminuirán.
Esta unidad puede destruirse de dos maneras: ya sea confiriendo el poder a dos o más magistrados de igual dignidad y autoridad; o bien confiriéndolo ostensiblemente a un solo hombre, sujeto, en todo o en parte, al control y a la cooperación de otros, en calidad de consejeros suyos.
De los primeros, los dos cónsules de Roma pueden servir de ejemplo; de los últimos, hallaremos ejemplos en las constituciones de varios de los Estados. Nueva York y Nueva Jersey, si mal no recuerdo, son los únicos Estados que han confiado la autoridad ejecutiva enteramente a hombres solos.(1)
Ambos métodos para destruir la unidad del Ejecutivo tienen sus partidarios; pero los devotos de un consejo ejecutivo son los más numerosos. Ambos están sujetos, si no a iguales, a similares objeciones, y pueden en la mayoría de los aspectos examinarse conjuntamente.
La experiencia de otras naciones ofrecerá poca instrucción a este respecto. Sin embargo, en la medida en que enseña algo, nos enseña a no estar enamorados de la pluralidad en el Ejecutivo.
Hemos visto que los aqueos, a raíz de un experimento con dos pretores, fueron inducidos a abolir uno. La historia romana registra muchos ejemplos de males causados a la república por las disensiones entre los cónsules y entre los tribunos militares, que en ocasiones fueron sustituidos por los cónsules. Pero no nos ofrece muestras de ninguna ventaja peculiar derivada para el Estado de la circunstancia de la pluralidad de dichos magistrados.
Que las disensiones entre ellos no fuesen más frecuentes o más fatales es motivo de asombro, hasta que advertimos la singular posición en que la república se hallaba casi continuamente colocada, y la prudente política señalada por las circunstancias del estado, y seguida por los Cónsules, de hacer una división del gobierno entre ellos.
- Los patricios libraban una lucha perpetua con los plebeyos por la conservación de sus antiguas autoridades y dignidades; los cónsules, que generalmente eran elegidos de entre este primer grupo, se unían comúnmente por el interés personal que tenían en la defensa de los privilegios de su orden.
- Además de este motivo de unión, después de que las armas de la república hubieran expandido considerablemente los límites de su imperio, se convirtió en una costumbre establecida entre los cónsules dividir la administración entre ellos por sorteo: uno de los cuales permanecía en Roma para gobernar la ciudad y sus alrededores, mientras que el otro asumía el mando en las provincias más lejanas.
Este expediente debió, sin duda, de ejercer gran influencia para prevenir aquellas colisiones y rivalidades que de otro modo habrían perturbado la paz de la república.
Pero dejando la tenue luz de la investigación histórica, y apegándonos puramente a los dictados de la razón y el buen sentido, descubriremos causas mucho mayores para rechazar que para aprobar la idea de la pluralidad en el Ejecutivo, bajo cualquier modificación que sea.
Dondequiera que dos o más personas participan en una empresa o empresa común, siempre existe el peligro de que surjan diferencias de opinión.
Si se trata de un fideicomiso o cargo público, en el cual están investidos de igual dignidad y autoridad, existe un peligro peculiar de emulación personal y aun de animosidad. De cualquiera de estas causas, y especialmente de todas ellas, es probable que surjan las más amargas disensiones.
Siempre que estas cosas ocurren, disminuyen la respetabilidad, debilitan la autoridad y distraen los planes y las operaciones de aquellos a quienes dividen.
Si desafortunadamente llegaran a atacar a la suprema magistratura ejecutiva de un país, compuesta por una pluralidad de personas, podrían impedir o frustrar las medidas más importantes del gobierno, en las emergencias más críticas del Estado.
Y lo que es aún peor, podrían dividir a la comunidad en las facciones más violentas e irreconciliables, adhiriéndose de distinta manera a los diversos individuos que componían la magistratura.
Los hombres suelen oponerse a algo meramente porque no han tenido ninguna participación en su planificación, o porque puede haber sido planificado por aquellos a quienes les desagradan.
Pero si han sido consultados y ha dado la casualidad de que han desaprobado, la oposición se convierte entonces, a su juicio, en un deber indispensable del amor propio. Parecen creerse obligados, por honor y por todos los motivos de la infalibilidad personal, a frustrar el éxito de aquello que se haya decidido en contra de sus opiniones.
Los hombres de temperamento íntegro y benévolo tienen demasiadas oportunidades de observar, con horror, hasta qué extremos desesperados se lleva a veces esta disposición, y con cuánt frecuencia los grandes intereses de la sociedad se sacrifican a la vanidad, a la presunción y a la obstinación de individuos que tienen suficiente crédito como para hacer que sus pasiones y caprichos resulten interesantes para la humanidad.
Tal vez la cuestión que ahora tiene ante sí el público pueda, en sus consecuencias, ofrecer melancólicas pruebas de los efectos de esta despreciable fragilidad, o más bien detestable vicio, en el carácter humano.
Sobre los principios de un gobierno libre, las inconveniencias procedentes de la fuente que se acaba de mencionar deben tolerarse necesariamente en la formación del poder legislativo; pero es innecesario, y por tanto imprudente, introducirlas en la constitución del Ejecutivo.
Es aquí también donde pueden ser más perniciosos. En el poder legislativo, la prontitud de decisión es más menudo un mal que un beneficio. Las diferencias de opinión y las pugnas de los partidos en ese departamento del gobierno, aunque a veces puedan obstaculizar planes saludables, con frecuencia promueven la deliberación y la circunspección, y sirven para contener los excesos de la mayoría. Cuando, además, se toma una resolución, la oposición debe cesar. Esa resolución es una ley, y la resistencia a ella, punible.
Pero ninguna circunstancia favorable mitiga ni compensa las desventajas de la disensión en el departamento ejecutivo. Aquí, estas son puras y sin mezcla. No hay ningún punto en el que dejen de operar. Sirven para entorpecer y debilitar la ejecución del plan o medida con la que se relacionan, desde el primer paso hasta su conclusión final. Contrarrestan constantemente aquellas cualidades del Ejecutivo que son los ingredientes más necesarios en su composición: el vigor y la rapidez, y ello sin ningún bien que lo contrabalancee.
En la conducción de la guerra, en la que la energía del Ejecutivo es el baluarte de la seguridad nacional, todo habría de temerse de su pluralidad.
Debe confesarse que estas observaciones se aplican con principal peso al primer caso supuesto —esto es, al de una pluralidad de magistrados de igual dignidad y autoridad, un sistema cuyos defensores no es probable que formen una secta numerosa—; pero se aplican, aunque no con igual, sí con considerable peso al proyecto de un consejo cuya concurrencia sea constitucionalmente necesaria para las operaciones del Ejecutivo ostensible.
Una cábala artificiosa en ese consejo sería capaz de distraer y debilitar a todo el sistema de administración. Si no existiera tal cábala, la mera diversidad de puntos de vista y opiniones bastaría por sí sola para teñir el ejercicio de la autoridad ejecutiva con un espíritu de habitual debilidad y morosidad.
(Pero una de las objeciones de más peso contra una pluralidad en el Ejecutivo, y que se aplica tanto al último como al primer plan, es que tiende a encubrir los defectos y a destruir la responsabilidad. La responsabilidad es de dos clases: a la censura y al castigo. La primera es la más importante de las dos, especialmente en un cargo electivo. El hombre, en una función pública, actuará con mucha más frecuencia de tal manera que lo haga indigno de seguir siendo digno de confianza, que de tal manera que lo haga merecedor de un castigo legal. Pero la multiplicación del Ejecutivo añade dificultad a la detección en cualquiera de los casos. A menudo resulta imposible, en medio de acusaciones mutuas, determinar sobre quién debe recaer realmente la culpa o el castigo de una medida perniciosa, o de una serie de medidas perniciosas. Se traslada de uno a otro con tanta destreza, y bajo apariencias tan plausibles, que la opinión pública queda en suspenso acerca del verdadero autor. Las circunstancias que puedan haber conducido a cualquier fracaso o desgracia nacional son a veces tan complicadas que, cuando hay varios actores que pueden haber tenido grados y tipos de intervención diferentes, aunque podamos ver claramente en conjunto que ha habido mala gestión, puede resultar impracticable determinar a qué cuenta debe atribuirse verdaderamente el mal en el que se haya incurrido.)(E1)
(Pero una de las objeciones de más peso contra una pluralidad en el Ejecutivo, y que se opone tanto al último como al primer plan, es que tiende a encubrir los defectos y a destruir la responsabilidad.
La responsabilidad es de dos clases: a la censura y al castigo. La primera es la más importante de las dos, especialmente en un cargo electivo.
El hombre, en la confianza pública, actuará con mucha más frecuencia de tal manera que lo haga indigno de seguir siendo de confianza, que de tal manera que lo haga pasible de castigo legal.
Pero la multiplicación del Ejecutivo añade dificultad a la detección en cualquiera de los dos casos. A menudo resulta imposible, en medio de acusaciones mutuas, determinar sobre quién debe recaer realmente la culpa o el castigo de una medida perniciosa, o de una serie de medidas perniciosas. Se traslada de uno a otro con tanta destreza, y bajo apariencias tan plausibles, que la opinión pública queda en suspenso acerca del verdadero autor.
(Las circunstancias que pueden haber conducido a cualquier fracaso o desgracia nacional son a veces tan complejas que, cuando hay una serie de actores que pueden haber tenido diferentes grados y tipos de intervención, aunque podamos ver claramente en conjunto que ha habido una mala gestión, puede resultar impracticable determinar a cuenta de quién debe achacarse verdaderamente el mal en el que se haya incurrido.)(E1)
«Fui vetado por mi consejo. El consejo estaba tan dividido en sus opiniones que era imposible obtener una resolución mejor sobre el asunto».
Estos y similares pretextos están siempre a mano, ya sean verdaderos o falsos. ¿Y quién hay que se tome la molestia, o incurra en la odiosidad, de un examen riguroso de los resortes secretos de la transacción?
Si se llegara a encontrar a un ciudadano lo suficientemente zeloso como para emprender tan poco prometedora tarea, si llegara a haber colusión entre las partes interesadas, ¡cuán fácil es revestir las circunstancias de tanta ambigüedad como para volver incierta cuál fue la conducta precisa de cualquiera de dichas partes!
En el único caso en el que el gobernador de este Estado está asociado a un consejo —esto es, en el nombramiento para cargos públicos—, hemos visto los perjuicios que ello acarrea bajo el aspecto que estamos considerando ahora.
Se han hecho nombramientos escandalosos para cargos importantes. Algunos casos, en efecto, han sido tan flagrantes que TODOS LOS PARTIDOS han coincidido en lo impropio del asunto.
Cuando se han hecho indagaciones, la culpa ha sido atribuida por el gobernador a los miembros del consejo, quienes, por su parte, se la han achacado a sus nombramientos; mientras que el pueblo sigue sin atreverse a determinar bajo la influencia de quién sus intereses han sido entregados a manos tan poco cualificadas y tan manifiestamente inadecuadas.
Por consideración a las personas, me abstengo de entrar en detalles.
Es evidente por estas consideraciones que la pluralidad del Poder Ejecutivo tiende a privar al pueblo de las dos mayores garantías que puede tener para el ejercicio fiel de cualquier poder delegado,
- primero, las restricciones de la opinión pública, que pierden su eficacia tanto debido a la división de la censura inherente a las malas medidas entre varios, como debido a la incertidumbre sobre quién debe recaer; y,
- segundo, la oportunidad de descubrir con facilidad y claridad la mala conducta de las personas en quienes confían, ya sea para su destitución del cargo o para su castigo efectivo en los casos que lo permitan.
En Inglaterra, el rey es un magistrado perpetuo; y es una máxima establecida por el bien de la paz pública que no rinde cuentas de su administración y que su persona es sagrada. Nada hay, por tanto, más prudente en ese reino que adscribir al rey un consejo constitucional que pueda responder ante la nación por los consejos que imparte.
Sin esto, no habría responsabilidad alguna en el departamento ejecutivo, una idea inadmisible en un gobierno libre.
Pero incluso allí el rey no está obligado por las resoluciones de su consejo, aunque ellos son responsables del consejo que dan. Es el amo absoluto de su propia conducta en el ejercicio de su cargo, y puede seguir o desatender el consejo que se le da a su sola discreción.
Pero en una república, en la que todo magistrado debe ser personalmente responsable de su conducta en el cargo, la razón que en la Constitución británica dicta la conveniencia de un consejo no solo deja de ser aplicable, sino que se vuelve en contra de la institución.
En la monarquía de la Gran Bretaña, proporciona un sustituto para la prohibida responsabilidad del primer magistrado, el cual sirve hasta cierto punto como rehén para la justicia nacional respecto a su buena conducta.
En la república americana, serviría para destruir, o disminuiría en gran medida, la intencional y necesaria responsabilidad del propio Primer Magistrado.
La idea de un consejo para el Ejecutivo, que ha prevalecido de manera tan general en las constituciones estatales, se ha derivado de esa máxima de celo republicano que considera que el poder está más seguro en manos de un número de hombres que en las de un solo hombre.
Si se admitiera que el principio es aplicable al caso, sostendría que la ventaja de ese lado no contrarrestaría las numerosas desventajas del lado opuesto. Pero no creo que la regla sea aplicable en absoluto al poder ejecutivo.
Concurro claramente en opinión, en este caso particular, con un escritor al que el célebre Junius califica de "profundo, sólido e ingenioso", en que "el poder ejecutivo es más fácilmente confinable cuando es UNO";(2) en que es mucho más seguro que haya un solo objeto para los celos y la vigilancia del pueblo; y, en una palabra, en que toda multiplicación del Ejecutivo es más bien peligrosa que favorable para la libertad.
Un poco de reflexión nos bastará para convencernos de que el tipo de seguridad que se busca con la multiplicación del Ejecutivo es inalcanzable.
Los números deben ser tan grandes como para dificultar la combinación, o son más bien una fuente de peligro que de seguridad. El crédito y la influencia unidos de varios individuos deben ser más formidables para la libertad que el crédito y la influencia de cualquiera de ellos por separado. Cuando el poder, por lo tanto, se coloca en manos de un número tan pequeño de hombres que permite que sus intereses y puntos de vista se combinen fácilmente en una empresa común, por obra de un líder astuto, se vuelve más propenso al abuso, y más peligroso cuando es abusado, que si estuviera depositado en manos de un solo hombre; quien, por el mero hecho de estar solo, será vigilado más de cerca y sospechado con mayor prontitud, y que no puede unificar una masa de influencia tan grande como cuando está asociado con otros.
Los decenviros de Roma, cuyo nombre denota su número,(3) eran más temibles en su usurpación de lo que habría sido CUALQUIERA de ellos por separado. A nadie se le ocurriría proponer un Ejecutivo mucho más numeroso que ese cuerpo; se ha sugerido un número de seis a doce para integrar el consejo. El extremo de estas cifras no es demasiado grande para una fácil combinación; y de semejante combinación tendría América más que temer que de la ambición de cualquier individuo aislado.
Un consejo para un magistrado, que es él mismo responsable de lo que hace, no es por lo general más que un estorbo para sus buenas intenciones, suele ser instrumento y cómplice de sus malas acciones y casi siempre un velo para sus faltas.
Me abstengo de detenerme en el asunto de los gastos; aunque resulta evidente que, si el consejo fuera lo suficientemente numeroso para cumplir con el fin principal propuesto por la institución, los salarios de los miembros, que habrían de ser apartados de sus hogares para residir en la sede del gobierno, constituirían una partida en el catálogo de los gastos públicos demasiado grave como para incurrir en ella por un objeto de utilidad dudosa.
Sólo añadiré que, antes de la aparición de la Constitución, rara vez me encontré con un hombre inteligente de cualquiera de los Estados que no admitiera, como resultado de la experiencia, que la UNIDAD del poder ejecutivo de este Estado era uno de los mejores rasgos distintivos de nuestra constitución.
PUBLIO
- Nueva York no tiene ningún consejo, salvo para el único propósito de hacer nombramientos para cargos públicos; Nueva Jersey tiene un consejo con el que el gobernador puede consultar. Pero creo que, según los términos de la constitución, sus resoluciones no lo vinculan.
- De Lolme.
- Diez.
E1. Dos versiones de estos párrafos aparecen en diferentes ediciones.