Para el Independent Journal. Miércoles, 30 de enero de 1788.
MADISON
Al Pueblo del Estado de Nueva York:
HABIENDO examinado la forma general del gobierno propuesto y la masa general de poder que se le asigna, paso a examinar la estructura particular de este gobierno y la distribución de esta masa de poder entre sus partes integrantes.
Una de las principales objeciones inculcadas por los adversarios más respetables de la Constitución es su supuesta violación del principio político de que los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial deben ser separados y distintos.
En la estructura del gobierno federal, se dice que no parece haberse tenido en cuenta esta precaución esencial en favor de la libertad. Los diversos departamentos del poder están distribuidos y combinados de tal manera que destruyen a la vez toda simetría y belleza formal, y exponen algunas de las partes esenciales del edificio al peligro de ser aplastadas por el peso desproporcionado de las demás partes.
Ninguna verdad política es por cierto de mayor valor intrínseco, ni está sellada con la autoridad de más ilustrados defensores de la libertad, que aquella en la que se fundamenta la objeción.
La acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, en unas mismas manos, ya sea de uno, de pocos o de muchos, y ya sea hereditaria, autorreferencial o electiva, puede calificarse con toda justicia como la definición misma de la tiranía.
Si pudiera imputarse verdaderamente a la Constitución federal la acumulación de poder, o una mezcla de poderes con una tendencia peligrosa a dicha acumulación, no harían falta más argumentos para inspirar una reprobación universal del sistema.
Me persuado, sin embargo, de que se hará evidente para todos que la acusación no puede sostenerse, y que la máxima en la que se apoya ha sido totalmente malinterpretada y mal aplicada.
Para formarnos ideas correctas sobre este importante tema, será conveniente investigar el sentido en que la conservación de la libertad exige que los tres grandes departamentos del poder sean separados y distintos.
El oráculo que siempre es consultado y citado sobre este tema es el célebre Montesquieu. Si él no es el autor de este precepto invaluable en la ciencia de la política, tiene al menos el mérito de haberlo expuesto y recomendado con la mayor eficacia a la atención de la humanidad. Esforcémonos, en primer lugar, por averiguar su pensamiento en este punto.
La Constitución británica fue para Montesquieu lo que Homero ha sido para los escritores didácticos de la poesía épica. Así como estos últimos han considerado la obra del bardo inmortal como el modelo perfecto a partir del cual debían extraerse los principios y las reglas del arte épico, y por el cual debían juzgarse todas las obras similares, así este gran crítico político parece haber visto en la Constitución de Inglaterra el patrón o, para usar su propia expresión, el espejo de la libertad política; y haber enunciado, en forma de verdades elementales, los diversos principios característicos de ese sistema en particular.
Para estar seguros, pues, de no equivocarnos en cuanto a su significado en este caso, recurramos a la fuente de la que se extrajo la máxima.
A la más ligera observación de la Constitución británica, debemos percibir que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial no están en absoluto totalmente separados y distintos los unos de los otros.
- El magistrado ejecutivo forma parte integrante de la autoridad legislativa.
- Él solo tiene la prerrogativa de hacer tratados con soberanos extranjeros, los cuales, una vez celebrados, tienen, bajo ciertas limitaciones, fuerza de actos legislativos.
- Todos los miembros del departamento judicial son nombrados por él, pueden ser destituidos por él a instancia de las dos Cámaras del Parlamento y constituyen, cuando él tiene a bien consultarlos, uno de sus consejos constitucionales.
- Una rama del departamento legislativo forma también un gran consejo constitucional del jefe ejecutivo, así como, por otra parte, es el único depositario del poder judicial en los casos de acusación constitucional (impeachment), y está investido de la suprema jurisdicción de apelación en todos los demás casos.
- Los jueces, a su vez, están tan vinculados al departamento legislativo que a menudo asisten y participan en sus deliberaciones, aunque no se les admite un voto legislativo.
A partir de estos hechos, por los cuales se guio Montesquieu, puede inferirse claramente que, al decir «No puede haber libertad si el poder legislativo y el ejecutivo se hallan reunidos en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados» o «si el poder de juzgar no está separado del poder legislativo y del ejecutivo», no quiso decir que estos departamentos debieran no tener PARTICIPACIÓN ALGUNA en los actos del otro, ni CONTROL sobre ellos.
Su sentido, según importan sus propias palabras y aún más concluyentemente como lo ilustra el ejemplo que tiene en mente, no puede equivaler a otra cosa que a esto: que donde el poder ENTERO de un departamento es ejercido por las mismas manos que poseen el poder ENTERO de otro departamento, los principios fundamentales de una constitución libre quedan subvertidos. Este habría sido el caso en la constitución examinada por él, si el rey, que es el único magistrado ejecutivo, hubiera poseído también el poder legislativo completo, o la administración suprema de justicia; o si todo el cuerpo legislativo hubiera poseído la autoridad judicial suprema, o la ejecutiva suprema.
Este, sin embargo, no es uno de los vicios de esa constitución.
- El magistrado en quien reside todo el poder ejecutivo no puede por sí mismo hacer una ley, aunque puede vetar cualquier ley; ni administrar justicia en persona, aunque tiene la facultad de nombrar a quienes la administran.
- Los jueces no pueden ejercer ninguna prerrogativa ejecutiva, aunque son vástagos del tronco ejecutivo; ni ninguna función legislativa, aunque los consejos legislativos puedan consultarlos.
- El poder legislativo en pleno no puede realizar ningún acto judicial, aunque mediante la actuación conjunta de dos de sus ramas los jueces pueden ser destituidos de sus cargos, y aunque una de sus ramas posee el poder judicial en última instancia.
- El poder legislativo en pleno tampoco puede ejercer ninguna prerrogativa ejecutiva, aunque una de sus ramas constituye la magistratura ejecutiva suprema, y otra, a instancias de una acusación (impeachment) por parte de una tercera, puede juzgar y condenar a todos los funcionarios subalternos del departamento ejecutivo.
Las razones en las que Montesquieu fundamenta su máxima son una demostración adicional de su significado.
«Cuando los poderes legislativo y ejecutivo se hallan reunidos en una misma persona o corporación —dice—, no puede haber libertad, porque es de temer que el mismo monarca o senado promulgue leyes tiránicas para hacerlas ejecutar de un modo tiránico».
Nuevamente:
"Si el poder de juzgar estuviera unido al legislativo, la vida y la libertad del súbdito estarían expuestas a un control arbitrario, pues EL JUEZ sería entonces EL LEGISLADOR. Si estuviera unido al poder ejecutivo, EL JUEZ podría comportarse con toda la violencia de UN OPRESOR."
Algunas de estas razones se explican con más detalle en otros pasajes; pero, expuestas brevemente como aquí lo están, establecen suficientemente el sentido que hemos atribuido a esta célebre máxima de este célebre autor.
Si examinamos las constituciones de los diversos Estados, hallamos que, a pesar de los términos enfáticos y, en algunos casos, absolutos en que se ha establecido este axioma, no hay un solo caso en el que los distintos departamentos del poder se hayan mantenido absoluta y totalmente separados y distintos.
New Hampshire, cuya constitución fue la última en formarse, parece haber tenido plena conciencia de la imposibilidad e inoportunidad de evitar cualquier mezcla de estos departamentos, y ha matizado la doctrina al declarar «que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial deben mantenerse tan separados e independientes el uno del otro COMO LO PERMITA LA NATURALEZA DE UN GOBIERNO LIBRE; O COMO SEA COMPATIBLE CON ESA CADENA DE CONEXIÓN QUE UNE TODO EL EDIFICIO DE LA CONSTITUCIÓN EN UN VÍNCULO INDISOLUBLE DE UNIDAD Y AMISTAD».
Su constitución, por lo tanto, mezcla estos departamentos en varios aspectos. El Senado, que es una rama del departamento legislativo, es también un tribunal judicial para el juicio de acusaciones políticas (impeachments). El Presidente, que es el jefe del departamento ejecutivo, es asimismo el miembro que preside el Senado y, además de un voto igual en todos los casos, tiene un voto decisivo en caso de empate. El jefe del ejecutivo es elegido en última instancia cada año por el departamento legislativo, y su consejo es elegido cada año por y de entre los miembros del mismo departamento. Varios de los funcionarios del Estado son nombrados también por la legislatura. Y los miembros del departamento judicial son nombrados por el departamento ejecutivo.
La constitución de Massachusetts ha observado una precaución suficiente, aunque menos incisiva, al expresar este artículo fundamental de la libertad. Declara «que el departamento legislativo no ejercerá nunca los poderes ejecutivo y judicial, ni ninguno de ellos; el ejecutivo no ejercerá nunca los poderes legislativo y judicial, ni ninguno de ellos; el judicial no ejercerá nunca los poderes legislativo y ejecutivo, ni ninguno de ellos».
Esta declaración corresponde con precisión a la doctrina de Montesquieu, tal como ha sido explicada, y no es violada en un solo punto por el plan de la convención. No va más allá de prohibir que cualquiera de los departamentos enteros ejerza los poderes de otro departamento.
En la propia Constitución a la que va precedida, se ha admitido una mezcla parcial de poderes.
- El magistrado ejecutivo tiene un veto calificado sobre el cuerpo legislativo, y el Senado, que forma parte de la legislatura, es un tribunal de destitución para los miembros de los departamentos tanto ejecutivo como judicial.
- Los miembros del departamento judicial, a su vez, son nombrados por el departamento ejecutivo y destituidos por la misma autoridad a petición de las dos ramas legislativas.
- Por último, varios funcionarios del gobierno son nombrados anualmente por el departamento legislativo.
Como el nombramiento para cargos, particularmente cargos ejecutivos, es por su naturaleza una función ejecutiva, los redactores de la Constitución han violado, en este último punto al menos, la regla establecida por ellos mismos.
Paso por alto las constituciones de Rhode Island y Connecticut, porque se formaron antes de la Revolución, e incluso antes de que el principio objeto de examen se hubiera convertido en un tema de atención política.
La constitución de Nueva York no contiene ninguna declaración sobre este asunto; pero parece muy claramente haber sido redactada con miras al peligro de mezclar indebidamente los diferentes departamentos.
Sin embargo, concede al magistrado ejecutivo un control parcial sobre el departamento legislativo; y, lo que es más, otorga un control semejante al departamento judicial; e incluso fusiona los departamentos ejecutivo y judicial en el ejercicio de este control.
En su consejo de nombramientos, los miembros del poder legislativo se asocian con la autoridad ejecutiva para el nombramiento de funcionarios, tanto ejecutivos como judiciales. Y su tribunal para el juicio de acusaciones políticas (impeachments) y corrección de errores ha de estar compuesto por una rama del poder legislativo y los principales miembros del departamento judicial.
La constitución de Nueva Jersey ha mezclado los diferentes poderes del gobierno más que cualquiera de las precedentes. El gobernador, que es el magistrado ejecutivo, es nombrado por la legislatura; es canciller y ordinario, o juez testamentario del Estado; es miembro de la Suprema Corte de Apelaciones y presidente, con voto de calidad, de una de las ramas legislativas.
El mismo poder legislativo actúa de nuevo como consejo ejecutivo del gobernador, y junto con él constituye la Corte de Apelaciones. Los miembros del poder judicial son nombrados por el poder legislativo y pueden ser destituidos por una de sus ramas, previa acusación de la otra.
Según la constitución de Pensilvania, el presidente, que es el jefe del departamento ejecutivo, es elegido anualmente mediante una votación en la que predomina el departamento legislativo.
En conjunto con un consejo ejecutivo, nombra a los miembros del departamento judicial y forma un tribunal de destitución para el juicio de todos los funcionarios, tanto judiciales como ejecutivos.
Los jueces de la Corte Suprema y los jueces de paz parecen ser también removibles por la legislatura; y el poder ejecutivo de indultar en ciertos casos, estar remitido al mismo departamento.
Los miembros del consejo ejecutivo son designados jueces de paz EX-OFFICIO en todo el Estado.
En Delaware, el magistrado ejecutivo supremo es elegido anualmente por el departamento legislativo. Los presidentes (speakers) de las dos ramas legislativas son vicepresidentes en el departamento ejecutivo. El jefe ejecutivo, junto con otros seis, nombrados tres por cada una de las ramas legislativas, constituye la Corte Suprema de Apelaciones; está unido al departamento legislativo en el nombramiento de los demás jueces.
En todos los Estados, parece que los miembros de la legislatura pueden ser al mismo tiempo jueces de paz; en este Estado, los miembros de una de sus ramas son jueces de paz EX OFICIO, al igual que los miembros del consejo ejecutivo.
Los principales funcionarios del departamento ejecutivo son nombrados por el legislativo; y una rama de este último constituye un tribunal de acusación (impeachment). Todos los funcionarios pueden ser destituidos por moción del poder legislativo.
Maryland ha adoptado esta máxima en los términos más absolutos, declarando que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial del gobierno deben estar para siempre separados y distintos unos de otros. Su constitución, no obstante, hace que el magistrado ejecutivo sea nombrado por el departamento legislativo, y los miembros del poder judicial por el departamento ejecutivo.
El lenguaje de Virginia es aún más categórico en este asunto. Su constitución declara «que los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial deberán ser separados y distintos; de modo que ninguno ejerza los poderes que pertenecen propiamente al otro; ni persona alguna ejercerá los poderes de más de uno de ellos al mismo tiempo, excepto que los jueces de los tribunales de condado serán elegibles para cualquiera de las Cámaras de la Asamblea».
Sin embargo, no solo encontramos esta excepción expresa con respecto a los miembros de los tribunales inferiores, sino que el magistrado principal, junto con su consejo ejecutivo, son nombrables por la legislatura; que dos miembros de esta última son reemplazados trienalmente a voluntad de la legislatura; y que todos los cargos principales, tanto ejecutivos como judiciales, son cubiertos por el mismo departamento. La prerrogativa ejecutiva de gracia, además, se confiere en un caso al departamento legislativo.
La constitución de Carolina del Norte, que declara «que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial supremo del gobierno deben estar por siempre separados y distintos el uno del otro», se refiere, al mismo tiempo, en cuanto al departamento legislativo, al nombramiento no solo del jefe ejecutivo, sino de todos los principales funcionarios tanto de ese como del departamento judicial.
En Carolina del Sur, la constitución hace que la magistratura ejecutiva sea elegible por el departamento legislativo. Le confiere a este último, asimismo, el nombramiento de los miembros del departamento judicial, incluidos incluso los jueces de paz y los alguaciles; y el nombramiento de los funcionarios del departamento ejecutivo, hasta llegar a los capitanes del ejército y la armada del Estado.
En la constitución de Georgia, donde se declara «que los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial serán separados y distintos, de modo que ninguno ejerza los poderes que pertenecen propiamente al otro», encontramos que el departamento ejecutivo debe ser cubierto mediante nombramientos de la legislatura; y la prerrogativa ejecutiva de indulto debe ser ejercida en última instancia por esa misma autoridad. Incluso los jueces de paz han de ser nombrados por la legislatura.
Al citar estos casos, en los cuales los departamentos legislativo, ejecutivo y judicial no se han mantenido totalmente separados y distintos, no deseo ser considerado como un defensor de las organizaciones particulares de los diversos gobiernos estatales.
Tengo plena conciencia de que entre los muchos y excelentes principios que ejemplifican, llevan fuertes marcas de la prisa, y aún más fuertes de la inexperiencia, bajo las cuales fueron redactados.
Es demasiado evidente que en algunos casos se ha violado el principio fundamental que se examina mediante una mezcla excesiva, e incluso una consolidación real, de los diferentes poderes; y que en ningún caso se ha tomado una providencia adecuada para mantener en la práctica la separación trazada sobre el papel.
Lo que he deseado demostrar es que la acusación formulada contra la Constitución propuesta, de violar el sagrado axioma del gobierno libre, no está justificada ni por el verdadero significado atribuido a ese axioma por su autor, ni por el sentido en que hasta ahora se ha entendido en América.
Este interesante tema se reanudará en el siguiente artículo.
PUBLIUS Anclaje H2