Uno de los primeros actos bastó para hacer que los observadores reflexionaran un poco. Fue la anunciación del derecho a promulgar leyes mediante decretos arbitrarios sin publicarlas en Europa. Habría leyes secretas, que podrían ser alteradas en cualquier instante. El Bulletin Officiel anunció que «Tous les Actes du Gouvernement qu’il y a intérêt à rendre publics seront insérés au Bulletin Officiel».
Ya está claro que se trañaba algo entre manos que podría escandalizar la conciencia, más bien curtida, de un Concierto Europeo.
Mientras tanto, la organización del Estado siguió adelante. Se eligió a un Gobernador General, que residiría en Boma, convertida en capital. Bajo su mando había quince Comisarios de Distrito, que gobernarían los numerosos distritos en los que se dividía todo el país.
La única parte que por entonces estaba algo desarrollada era el Bajo Congo, semicivilizado, en la desembocadura del río. Allí se encontraba la población blanca. Los cursos superiores del torrente y de sus grandes afluentes solo eran conocidos por unos pocos misioneros devotos y exploradores audaces. Grenfell y Bentley, de las misiones, junto con el alemán Von Wissman y el siempre enérgico Stanley, fueron los pioneros que, durante los pocos años que siguieron, abrieron el gran interior que iba a ser el escenario de tan atroces acontecimientos.
Pero la labor del explorador pronto tuvo que ser complementada y ampliada por la del soldado.
Mientras los belgas habían estado penetrando en el territorio del Congo desde el oeste, los árabes traficantes de esclavos lo habían hecho desde el este, avanzando río abajo hasta las cataratas Stanley.
No podía haber compromiso entre fuerzas tan opuestas, aunque se intentó hallar alguno eligiendo al líder árabe como gobernador del Estado Libre.