El punto de la teoría de la Soberanía de Rousseau que mayor dificultad presenta es su opinión (Libro II, cap. VII) de que, para todo Estado, es necesario un Legislador.
Comprendemos esta sección únicamente al darnos cuenta de que el legislador es, de hecho, en el sistema de Rousseau, el espíritu de las instituciones personificado; su lugar, en una sociedad desarrollada, lo ocupa todo el complejo de la costumbre, la organización y la tradición sociales que ha crecido junto con el Estado.
Esto se aclara aún más por el hecho de que el legislador no debe ejercer el poder legislativo; simplemente debe someter sus propuestas a la aprobación popular.
Así, Rousseau reconoce que, en el caso de las instituciones y las tradiciones, como en cualquier otro, la voluntad, y no la fuerza, es la base del Estado.
Esto puede verse en su tratamiento de la ley en general (Libro II, cap. VI), que merece una atención muy cuidadosa. Define las leyes como «actos de la voluntad general» y, coincidiendo con Montesquieu al hacer de la ley la «condición de la asociación civil», va más allá de él solo al rastrear con más precisión su origen en un acto de voluntad. El Contrato Social hace que la ley sea necesaria y, al mismo tiempo, deja muy claro que las leyes solo pueden provenir del cuerpo de ciudadanos que han constituido el Estado. «Sin duda —dice Rousseau—, hay una justicia universal que emana de la razón sola; pero esta justicia, para ser admitida entre nosotros, debe ser mutua. Hablando modestamente, a falta de sanciones naturales, las leyes de la justicia son ineficaces entre los hombres». De la ley que estableció entre los hombres este reino de justicia mutua, la Voluntad General es la fuente.